L’Union européenne a toujours progressé sur fond de crise. En ce sens, l’épidémie de COVID-19 pourrait représenter une chance pour l’UE de créer un puissant mécanisme de gestion de crise, qui mutualise les ressources des membres et les oriente vers une politique budgétaire coordonnée.
Depuis des années, les craintes grandissent qu’un cygne noir « testerait les capacités de gestion de crise de l’Union européenne. Avec l’éclosion du coronavirus COVID-19, ces craintes se sont concrétisées – et il n’est pas du tout clair que l’UE sera en mesure de résister.
L’épidémie de COVID-19 n’est pas n’importe quel test de stress. Pour commencer, il est susceptible d’affecter le monde entier, conduisant à un ralentissement de la croissance synchronisé voire à une récession. Les récessions synchronisées sont pratiquement toujours plus profondes et plus durables que les ralentissements affectant les économies individuelles, et elles frappent particulièrement durement les économies ouvertes comme l’UE.
Pour aggraver le problème, parce que chaque État membre de l’UE est confronté à un choc grave, ils seront beaucoup moins en mesure de s’entraider qu’ils ne l’ont été pendant la crise de la zone euro qui a commencé en 2010. Certes, l’Italie a le plus souffert jusqu’à présent. Mais les schémas de transmission passés ailleurs suggèrent que COVID-19 continuera de se propager à travers l’Europe, mettant chaque pays sous pression croissante.
Bien sûr, il est impossible de dire précisément comment l’épidémie se déroulera. Mais cette incertitude ne fera qu’exacerber les retombées économiques, car elle sapera l’investissement et la consommation des ménages.
Déjà, le virus a perturbé les chaînes d’approvisionnement et ralenti le commerce mondial, avec des effets négatifs prévisibles sur les revenus des entreprises et l’emploi. Les secteurs du tourisme et des transports ont été particulièrement touchés, du fait non seulement des restrictions imposées par le gouvernement aux voyages, mais aussi des distanciations sociales volontaires »et des réductions des déplacements. En conséquence, la demande globale est déjà en baisse, reflétée par la chute des prix du pétrole – généralement un signe avant-coureur de la récession mondiale.
Certes, les conséquences d’un choc négatif comme le COVID-19, aussi douloureuses soient-elles, pourraient être de courte durée. Mais alors que la Chine semble avoir maîtrisé de nouvelles infections, le nombre de cas continue d’augmenter ailleurs. À moins que cela ne change rapidement, les effets économiques ne seront probablement pas temporaires.
Un scénario plus probable est que le choc COVID-19 mettra à l’épreuve la résilience des systèmes de santé publique, des relations de travail et des mécanismes de solidarité formels et informels à travers l’UE. Et si la pandémie n’est pas confrontée à une réponse politique agressive et opportune, ses effets sont susceptibles d’être durables, en particulier si des mécanismes d’amplification sont activés.
Ces mécanismes fonctionnent généralement dans le secteur financier. La bonne nouvelle est que, grâce à l’amélioration de la réglementation, les banques sont mieux capitalisées qu’elles ne l’étaient en 2008, lorsque la dernière crise financière mondiale a éclaté. Mais certains pays ont encore de graves faiblesses et la résilience des petites et moyennes entreprises (PME) reste douteuse. Dans le secteur manufacturier, les PME souffrent déjà. En cas de crise prolongée, les dommages qui en résulteront finiront sur les bilans des banques.
Au sein de l’UE, la capacité à mettre en place une réponse efficace et à résister aux dommages inévitables (y compris en raison de la baisse globale de la demande) varie d’un État membre à l’autre. Mais, même dans des pays relativement bien équipés, les mesures unilatérales et ad hoc n’ont qu’un potentiel limité. Une action coordonnée – en particulier sur le front budgétaire – serait beaucoup plus efficace.
Cela ne signifie pas simplement autoriser les États membres à enregistrer des déficits budgétaires plus importants. Bien que cela aiderait – notamment en améliorant les relations entre l’UE et ses citoyens – cela affecterait les primes de risque de certains pays (comme le montre le cas italien). Nous avons appris il y a dix ans que cela pourrait menacer la survie même de la zone euro et exacerber la crise en entraînant une segmentation financière. La politique monétaire peut aider de différentes manières – notamment en fournissant des liquidités en cas de besoin. Par exemple, les décideurs politiques pourraient mettre en œuvre des opérations ciblées subordonnées aux prêts bancaires aux PME. Plus largement, les banques centrales doivent utiliser tous les outils disponibles pour compenser les pressions à la baisse sur les anticipations d’inflation dues à la baisse des prix du pétrole.
Mais ce dont l’UE a vraiment besoin, c’est d’une relance budgétaire coordonnée qui tire parti de son pouvoir de cofinancement. Pourtant, à l’heure actuelle, il ne dispose d’aucun instrument pour soutenir les pays membres dans un contexte de chocs communs importants. Le mécanisme européen de stabilité pourrait être activé dans un scénario extrême, mais son utilisation comme outil de gestion de la demande serait inappropriée. Et le Fonds de solidarité de l’UE est trop petit pour le travail.
La pandémie de COVID-19 représente ainsi une opportunité pour l’UE de créer un puissant mécanisme de gestion de crise, qui mutualise les ressources des États membres et les oriente vers une politique budgétaire coordonnée. L’idée d’un tel fonds d’assurance »n’est pas nouvelle: plusieurs économistes ont défendu l’idée après la dernière crise, alors que le débat sur la réforme de la gouvernance battait son plein.
L’UE a eu tendance à faire le plus de progrès dans les moments difficiles. Et, comme peuvent en témoigner les millions de personnes actuellement bloquées en Italie, l’épidémie de COVID-19 est un très mauvais moment. Le moment est maintenant venu pour l’UE de prendre rapidement des mesures coordonnées et de tirer parti de l’élan pour créer les institutions dont elle a besoin pour faciliter une action encore plus efficace la prochaine fois.
Le contexte géopolitique actuel devrait renforcer la motivation de l’Europe à renforcer sa capacité de gestion de crise. En 2008, la coopération internationale prédominait et les États-Unis étaient un partenaire fiable pour l’Europe. Lorsque les banques européennes avaient désespérément besoin de dollars américains, des lignes de swap de devises ont été rapidement établies pour préserver la stabilité financière.
Aujourd’hui, en revanche, l’isolationnisme est en hausse, les États-Unis étant en tête. La Réserve fédérale américaine n’a consulté personne avant de mettre en œuvre sa récente baisse d’urgence des taux d’intérêt. On frémit en pensant à ce qui se passerait si les banques européennes avaient un besoin urgent de financement en dollars dans ce contexte.
COVID-19 devrait servir de puissant avertissement aux gouvernements du monde entier. La combinaison de la dégradation de l’environnement et d’une interconnexion économique profonde a rendu le monde plus vulnérable que jamais aux chocs soudains et à grande échelle. L’UE doit à ses citoyens de veiller à ce qu’elle puisse répondre.